Por Jaime Gutiérrez Alfaro
México vive desde hace varios años un fenómeno de violencia a gran escala. Las víctimas suman miles. Esta grave situación y sus consecuencias no han podido ser atendidas desde las instituciones y mecanismos ordinarios de justicia. Se trata de un problema de violaciones a derechos humanos, delitos que no han sido sancionados, impunidad por hechos no esclarecidos, víctimas que no han sido identificadas, atendidas y reparadas, así como de instituciones que carecen de capacidades para garantizar que los hechos no se repitan.
La respuesta que muchos países han dado a problemas similares ha sido el diseño e implementación de una política de justicia transicional (JT), cuyo propósito es garantizar la verdad, la justicia, la reparación a las víctimas y las condiciones para evitar la repetición de los hechos violentos. La coyuntura del cambio de administración en el ámbito federal ha abierto una discusión pública sobre esta materia. Este documento pretende ofrecer insumos para esa discusión y aportar elementos para la toma de decisiones en materia de reformas legales, diseño institucional y construcción de una política pública en JT.
La justicia transicional emana de la rendición de cuentas y de la reparación para las víctimas. Reconoce su dignidad como ciudadanos y como seres humanos. Hacer caso omiso de los abusos masivos es una salida fácil, pero destruye los valores en los que cualquier sociedad digna debe asentarse. La justicia transicional plantea las preguntas jurídicas y políticas más difíciles que se puedan imaginar. Al priorizar la atención a las víctimas y su dignidad, señala el camino que debe seguir un compromiso renovado con la seguridad de los ciudadanos corrientes en su propio país, para protegerlos verdaderamente de los abusos de las autoridades y de otras violaciones de derechos.
Las atrocidades masivas y los abusos sistemáticos destruyen las sociedades y su legado puede producir fragilidad: ocasionando debilidad, inestabilidad, politización y escasez de recursos a instituciones políticas y judiciales como el Parlamento, los tribunales, la policía y la Fiscalía. De por sí, las violaciones de derechos habrán socavado la confianza que los ciudadanos pudieran tener en la capacidad del Estado para salvaguardar sus derechos y su seguridad. Y será frecuente que las comunidades estén destrozadas y muy debilitadas las organizaciones sociales y políticas.
La necesidad de responder con legitimidad a esas violaciones de derechos masivas, cuando su propia magnitud y la fragilidad social actúan como condicionantes, es lo que define a la justicia transicional y lo que la diferencia del fomento de los derechos humanos y, en general, de su defensa.
La justicia transicional es una respuesta a las violaciones sistemáticas o generalizadas a los derechos humanos. Su objetivo es reconocer a las víctimas y promover iniciativas de paz, reconciliación y democracia. La justicia transicional no es una forma especial de justicia, sino una justicia adaptada a sociedades que se transforman a sí mismas después de un período de violación generalizada de los derechos humanos. En algunos casos, estas transformaciones suceden de un momento a otro; en otros, pueden tener lugar después de muchas décadas.
También es importante mencionar que la justicia transicional debe estar diseñada para fortalecer la democracia y la paz. Estos objetivos tienen más probabilidades de ser alcanzados si se consulta y se logra la participación de las víctimas y de la ciudadanía en general, y si se hace un examen serio de las experiencias de otras sociedades. Esto reduce el riesgo de repetir errores, pues rara vez las sociedades en transición pueden darse el lujo de cometerlos.
Por otro lado es importante hacer énfasis en que las medidas de justicia transicional fueron propuestas como herramientas para saldar déficits de justicia sin exacerbar problemas de inestabilidad política.
La importancia de este artículo radica entonces en determinar la aplicación de justicia transicional frente a las medidas de verdad, justicia y reparación a las víctimas, partiendo primero de la conceptualización de lo que significa la justicia transicional, para estudiar posteriormente su aplicación en México.
De manera que esta situación ha causado que el Gobierno tome conciencia por las víctimas y su reparación integral, no siendo suficiente el esfuerzo que se realice por castigar a los responsables, sino la medida tendiente al restablecimiento de los derechos y a la satisfacción de las necesidades de quienes no forman parte de lo vulnerado. Es allí entonces, donde la reparación a las víctimas debe ser analizada desde el punto de vista de la aplicación de la justicia transicional y si las medidas impuestas son en efecto eficaces para reparar la lesión causada a quienes han sido víctimas del daño a su dignidad humana.
Es de vital importancia abordar un marco de justicia transicional que permita definir parámetros para la garantía del respeto de los derechos de las víctimas a la verdad, justicia, reparación y garantía de no repetición, mecanismos de desmovilización masiva, comisiones de la verdad y demás instrumentos jurídicos propios de la justicia, que no develen impunidad o amnistías a los responsables de violaciones de derechos humanos.
¿Qué se busca con la aplicación de la justicia transicional?
Hipótesis Positiva
Se aplica la justicia transicional en los daños sufridos que, constituyen graves violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario.
Hipótesis Negativa
No se aplica la justicia transicional en los daños sufridos que, constituyen graves violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario.
Análisis del Contexto
Este enfoque surgió a finales de los años 80 y principios de los 90, principalmente como respuesta a cambios políticos y demandas de justicia en América Latina y en Europa oriental. En ese momento, se deseaba hacer frente a los abusos sistemáticos de los regímenes anteriores, pero sin poner en peligro las transformaciones políticas en marcha. Dado a que estos cambios fueron popularmente conocidos como “transiciones a la democracia”, se comenzó a llamar a este nuevo campo multidisciplinario “justicia transicional”.
Uno de los problemas centrales en un proceso de JT es la identificación de las víctimas. Se trata de una cuestión delicada, puesto que toda exclusión arbitraria del ámbito de la JT, además de implicar un desconocimiento de las víctimas, puede afectar seriamente su legitimidad.
Tres criterios permiten definir el tipo de víctimas que deberían ser atendidas por una política pública de JT. El primero tiene que ver con la gravedad de los hechos de victimización o las violaciones graves a los derechos humanos. Para el caso de México, sin pretender ser exhaustivos, se puede señalar la desaparición forzada, la tortura y las masacres a la población civil. El segundo criterio refiere a aquellas acciones que tienen un alto impacto público y cuyo fin es amedrentar a las autoridades y a la sociedad en general. En México resaltan los ataques a periodistas, candidatos a puestos de elección popular o funcionarios. Finalmente, el tercer criterio está relacionado con el abuso de la potestad pública en materia penal, particularmente con el uso expansivo de la política criminal por delitos relacionados con el tráfico de drogas y la delincuencia organizada. Junto con lo anterior, el documento analiza el contexto mexicano y propone diversos criterios para identificar a las víctimas de los delitos comunes vinculados con las estrategias de control de los grupos armados criminales organizados y, particularmente, a las víctimas-victimarios o víctimas complejas. Una particularidad del caso mexicano, desde la perspectiva de la JT, es la naturaleza criminal de la violencia y que este es un fenómeno vivo y persistente. Los grupos de delincuencia organizada no suelen tener una naturaleza política, sino eminentemente lucrativa. Para las autoridades puede ser políticamente difícil plantear un diálogo o interlocución con dichos grupos.
Marco Normativo Mexicano
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) encargo a un grupo interdisciplinario de investigadoras e investigadores del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), ofrece un marco conceptual comparado que ayude a tener una mejor comprensión del contenido y alcance de la JT. Además, con base en la mejor información disponible, realiza un ejercicio para identificar los diferentes tipos de violencia que sufre el país y concluye con un conjunto de recomendaciones para diseñar una política pública de JT para México. Plasmados en nuestra constitución y con la reformas que se realizaron se fortaleció en materia de reparación de la dignidad humana.
Conviene señalar desde el inicio el alcance de este documento. El estudio debe entenderse sólo como un insumo para comprender la complejidad, alternativas, dilemas, límites y problemas relacionados con el eventual diseño, implementación y evaluación de una política pública en materia de JT. Lo que se ofrece es un esfuerzo por delimitarla y exponer un menú de las distintas herramientas consideradas relevantes adaptadas al contexto mexicano. El propósito es contribuir a informar el debate público y a aportar elementos para la toma de decisiones que el país requiere con urgencia.
Según el Centro Internacional para la Justicia Transicional, la justicia transicional “alude a las formas en que países que dejan atrás periodos de conflicto y represión utilizan para enfrentarse a violaciones de derechos humanos masivas o sistemáticas, de tal magnitud y gravedad que el sistema judicial convencional no puede darles una respuesta adecuada.”
Derecho Comparado
El Centro Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ) trabaja para remediar y prevenir las violaciones más graves de derechos humanos, con el propósito de enfrentar los legados de atrocidades o abusos masivos. El ICTJ busca soluciones holísticas para promover la rendición de cuentas y crear sociedades más justas y pacíficas.
Para cumplir esa misión, vincula las experiencias de sus distintos programas sobre el terreno con su labor investigativa en justicia transicional. Esto le permite desarrollar, evaluar y refinar sus prácticas de trabajo, así como establecerse como líder de investigación en el campo. El ICTJ usa su conocimiento para informar y asesorar a gobiernos, sociedad civil y otros actores que trabajan en favor de las víctimas. Asimismo, busca persuadir a esos actores, a los medios de comunicación y al público en general, sobre la necesidad de que las sociedades implementen herramientas de justicia y de rendición de cuentas.
Las Naciones Unidas han definido la justicia transicional como «toda la variedad de procesos y mecanismos asociados con los intentos de una sociedad por resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación».
La historia de Guatemala está marcada por una gran injusticia estructural, por la marginación de la población indígena y por 36 años de enfrentamiento armado entre el Gobierno y los insurgentes.
En 1996, unos acuerdos de paz patrocinados por la ONU pusieron fin a la guerra, prometiendo un futuro de verdad, reparaciones y reformas que abordaran arraigados problemas.
Dentro de este marco, la Comisión para el Esclarecimiento Histórico (CEH) situó la cifra total de muertos y desaparecidos en 250.000. Su informe de 1999—en su momento pionero, por centrarse en factores históricos y estructurales—reveló que las operaciones militares del Estado contra las comunidades mayas constituían un genocidio. Anteriormente, la Iglesia católica había promovido una de las comisiones de la verdad no oficiales más ambiciosas de la historia.
Ambas comisiones llegaron a la conclusión de que la guerra había cobrado un número desproporcionado de víctimas entre las comunidades indígenas y que más del 90 por ciento de las violaciones de derechos humanos—entre ellas más de 600 masacres—las había perpetrado el Estado, que negó haberlas cometido.
Después de años de esfuerzos de las víctimas, sólo unos pocos casos han sido juzgados; decenas de ellos están empantanados en una maraña que se nutre del desinterés institucional, la pérdida de pruebas y prácticas judiciales dilatorias. Varios casos han sido denunciados ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos y han servido para poner de relieve la negligencia y la corrupción del sistema judicial nacional. En 2004 el Estado guatemalteco, pronunciándose sobre el famoso caso ante la Corte Interamericana – Plan de Sánchez, admitió por primera vez oficialmente que su campaña contra los pueblos mayas había tenido un carácter genocida. Aunque se han abonado reparaciones, la justicia sigue siendo tan escurridiza como siempre.
El ICTJ ha asesorado a la sociedad civil y a instituciones públicas en materia de reparaciones e iniciativas de justicia penal. Hemos colaborado con Impunity Watch para redactar un informe sobre la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), un organismo híbrido, creado por la ONU y Guatemala para impulsar el enjuiciamiento de grupos criminales nacidos de las antiguas estructuras de inteligencia militar. En 2010 también asesoramos a organizaciones locales sobre cómo exigir reparaciones con más eficacia.
Nuestro trabajo anterior incluye:
Asesoría al Gobierno sobre las mejores prácticas en materia de reparaciones.
Facilitación del intercambio de información entre un representante del Programa Nacional de Resarcimiento guatemalteco y su equivalente en el Perú, para impulsar a un debate regional sobre la puesta en marcha de programas de reparaciones.
Formación de abogados, fiscales y jueces que trabajan en casos de violaciones de los derechos humanos ocasionadas por el conflicto armado.
Durante un largo periodo, un especialista del ICTJ asesoró a la Procuraduría General de la Nación sobre investigaciones penales de supuestas masacres, con el fin de que estas denuncias prosperaran.
A pesar de importantes victorias de las organizaciones de derechos humanos contra la impunidad en Guatemala, mucho queda por hacer para que se rindan cuentas y se den reparaciones por los abusos cometidos durante tres décadas de conflicto armado interno. El trabajo del ICTJ en Guatemala se ha centrado en ayudar a impulsar iniciativas de reparación y de justicia penal.
Reflexiones Finales o Conclusiones
Durante este gobierno actual se está trabajando en un amplio sentido de la reparación del daño por actos cometidos en el pasado lo que conlleva en un trabajo de la justicia transicional, como una política pública de atención. Como toda política pública, es indispensable tener una definición precisa del problema a resolver. En el caso que nos ocupa, el problema puede definirse como la atención y reparación de las consecuencias de la violencia a gran escala que ha vivido país.
La violencia a gran escala es un problema complejo que tiene causas directas y estructurales. Las causas directas son la delincuencia organizada, la inseguridad, la impunidad y el despliegue de una política punitiva expansiva para cierto tipo de delitos, principalmente vinculados con el uso y la comercialización de drogas. Las causas estructurales (sin pretender ser exhaustivos) pueden identificarse como: la pobreza y la desigualdad; la corrupción; la política de drogas; modelo de seguridad pública y de procuración de justicia; y un sistema penitenciario ineficiente y con graves deficiencias.
Como parte de la definición del problema conviene subrayar que, no obstante las peculiaridades de la violencia criminal del caso mexicano, existen conexiones o similitudes con otros contextos en los que se ha recurrido a la JT. Se considera importante destacar las siguientes características del escenario mexicano:
- El uso de la violencia a gran escala por actores organizados estatales y no estatales.
- La pérdida de confianza en las instituciones estatales ordinarias entre segmentos amplios de la población.
- La responsabilidad, por comisión u omisión, de integrantes de instituciones estatales en la perpetración de violaciones graves a los derechos humanos.
- La existencia de organizaciones especializadas en el uso de la violencia que actúan fuera del marco legal e implementan métodos coactivos de reclutamiento y control interno.
- La competencia violenta entre organizaciones armadas por el control de territorio y núcleos de población.
- El surgimiento de un equilibrio violento en el que grupos sociales significativos, así como funcionarios estatales, enfrentan incentivos altos a la participación en conductas ilegales o violentas, mientras que el apego a la legalidad estatal o la no colaboración con actores violentos pueden acarrear altos costos personales.
- La exposición de colectividades humanas a condiciones de inseguridad y alta vulnerabilidad, ante la existencia de organizaciones ilegales especializadas en el uso de la violencia e instituciones públicas débiles, omisas o cómplices.
- La ocurrencia de ciclos de enfrentamiento y venganza entre actores armados que generan agravios mutuos y multiplican la violencia.
- El desplazamiento de grupos de población a consecuencia de la violencia y presencia de organizaciones armadas.
- El surgimiento de mecanismos de autoprotección y justicia por propia mano que debilitan el monopolio de las instituciones públicas sobre los medios de violencia, la tributación y la impartición de justicia.
- La necesidad de un acuerdo social y político amplio, colectivo, para identificar y detener patrones de uso de la violencia dentro de una sociedad.
Nuevos retos prácticos han obligado al campo de la justicia transicional a innovar, ya que los escenarios han cambiado: se pasó de países como Argentina y Chile, donde llegaron a su fin dictaduras militares, a sociedades como Bosnia y Herzegovina, Liberia y la República Democrática del Congo, donde el tema fundamental continúa siendo la construcción de la paz. La limpieza étnica y el desplazamiento, la reintegración de los ex combatientes, la reconciliación entre las comunidades y el papel de la justicia en la paz se han convertido en asuntos importantes.
Quienes trabajan en justicia transicional también se han comprometido con medidas judiciales locales o “tradicionales”. Por ejemplo, en algunos países, como Sierra Leona y Uganda, las comunidades emplean rituales tradicionales para fomentar la reconciliación de las partes beligerantes o reintegrar a los ex combatientes. En tales casos, el papel de la justicia transicional es asegurar un enfoque holístico que incluya el ritual, pero que no excluya la posibilidad de utilizar otras medidas de justicia.
Las herramientas de JT no pueden concebirse como unidades aisladas, sino como partes de una política pública integrada y coherente. El impacto de una dependerá del uso coordinado, compatible o complementario con las otras. Además, deben entenderse como instrumentos flexibles y adaptables a las condiciones específicas. Finalmente, es importante destacar el papel de las víctimas en el diseño y operación de las herramientas de JT.
De esta forma, se busca confrontar los abusos a los derechos humanos de sociedades fracturadas como componente estratégico de una política de transformación para la restauración de la justicia, la reconciliación y el mantenimiento de la paz, con el conjunto de medidas judiciales y políticas utilizadas como reparación por las violaciones masivas de derechos humanos.
Propuestas
Recuperar la confianza en las instituciones.
Legislar en materia de la justica transicional fortaleciendo las garantías de los ciudadanos.
Seguimiento a las denuncias.
Reparación del daño.
Establecer y fortalecer más las Comisiones de la verdad.
Que los tratados internacionales ratificados sean normas aplicables.
Capacitación a las instituciones en materia de derechos humanos.
Bibliografía
Alcance del modelo de justicia transicional, en las graves violaciones de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario. UNIVERSIDAD LIBRE SECCIONAL PEREIRA FACULTAD DE DERECHO ESPECIALIZACIÓN EN DERECHO PENAL PEREIRA, 2016.
Análisis de la justicia transicional en el marco de la corte interamericana de derechos humanos: caso Colombia Elkin Fernando Uyabán Ampudia. Universidad Católica de Colombia.
ctj.org/sites/default/files/ICTJ-Global-Transitional-Justice-2009-Spanish.pdf
https://www.ictj.org/es/mision
Justicia Transicional en México, estudio para elaborar una propuesta de política pública. DR. CIDE, 2018.
Justicia transicional en perspectiva comparada: procesos transicionales, formas de justicia transicional y el caso colombiano ∗ Rodrigo Uprimny Yepes.