Por Edgar Ibarra Martínez*
Las actividades que realizan a diario todas nuestras autoridades parten de “archivos” y concluyen en “archivos”, es decir, es el insumo de un proceso y el resultado del mismo, que sirve de inicio para otro proceso en la misma autoridad o en alguna otra, y así sucesivamente; por lo tanto, los archivos son el común denominador de la actividad administrativa y es la manera de informar las obras y servicios que ofrece la instancia gubernamental.
Por lo tanto, debemos tomar en consideración la verdadera importancia que tienen los archivos en el desempeño diario, ya sea para las personas servidores públicos que se encuentran atendiendo directamente al público detrás de una ventanilla, para las que supervisan a estos, hasta llegar a la máxima autoridad.
Para continuar, es necesario definir qué es un archivo, de acuerdo con la fracción III, del artículo 4, de la Ley General de Archivos (LGA) es: “Al conjunto organizado de documentos producidos o recibidos por los sujetos obligados en el ejercicio de sus atribuciones y funciones, con independencia del soporte, espacio o lugar que se resguarden”; si consultamos a la Academia de la Lengua Española encontramos: (1) Conjunto ordenado de documentos que una persona, una sociedad, una institución, etc., producen en el ejercicio de sus funciones o actividades, (2) Lugar donde se guardan archivos y otros documentos de forma ordenada y, (3) Institución cuya finalidad consiste en la adquisición, conservación, estudio y exposición de archivos y fondos documentales, (4) Acción y efecto de archivar, (5) Conjunto de datos relacionados, almacenados en la memoria de una computadora u otro dispositivo electrónico.
Como podemos constatar en las definiciones anteriores, la constante es documentos y datos; ahora bien, tenemos que acostumbrarnos y cada día con más frecuencia a que los “archivos” no se trata únicamente de documentos físicos, es decir, información plasmada en un papel que le dan validez firmas autógrafas –e ilegibles–, sellos de goma, etc., sino que los archivos también son los documentos digitales, como ejemplo lo que establece el Código Fiscal de la Federación (CFF) en su artículo 29, por el que México se situó a nivel mundial a la cabeza en el uso de las Tecnologías de la Información y Comunicación en materia fiscal, asunto del que ninguna persona en el territorio nacional puede abstraerse, quedando firme la facturación electrónica a pesar de la resistencia y batalla que dieron las organizaciones de empresarios tanto en las calles y plazas públicas como en tribunales, quedando oficialmente establecido que la facturación en México estriba en un archivo digital (extensión XML), con independencia en la representación impresa a la que se puede tener acceso para el entendimiento humano.
La LGA, en su artículo 4, considera también las siguientes situaciones:
XVIII. Conservación de archivos: Al conjunto de procedimientos y medidas destinados a asegurar la prevención de alteraciones físicas de los documentos en papel y la preservación de los documentos digitales a largo plazo.
LIV. Soportes documentales: A los medios en los cuales se contiene información además del papel, siendo estos materiales audiovisuales, fotográficos, fílmicos, digitales, electrónicos, sonoros, visuales, entre otros.
Es menester destacar que uno de los principales objetivos de la LGA (artículo 2, fracción V) es: “Sentar las bases para el desarrollo y la implementación de un sistema integral de gestión de documentos electrónicos encaminado al establecimiento de gobiernos digitales y abiertos en el ámbito federal, estatal y municipal que beneficien con sus servicios a la ciudadanía”.
Ahora bien, a la ciudadanía no solamente debe interesarnos el tema de “archivos” cuando acudimos ante cualquier autoridad a realizar algún trámite, sino que éste es la sustancia para materializar un Derecho Humano considerado en nuestra Ley Fundamental y en tratados internacionales: el derecho a la información pública; pues cómo podría ser este posible si no se comparten en la Plataforma Nacional de Transparencia (PNT) los documentos digitalizados y los formatos editables de transparencia común –por ejemplo–. O cómo podemos siquiera imaginar la rendición de cuentas si el ejercicio que realizan la Auditoría Superior de la Federación (ASF [asf.gob.mx]), la Entidad Superior de Auditoría y Fiscalización del Congreso del Estado de Morelos (ESAF [esaf-morelos.gob.mx]), los despachos externos, e incluso los Órganos Internos de Control adscritos a cada dependencia no cuentan con la información cuantitativa y cualitativamente suficiente, competente, pertinente y relevante para aplicar las técnicas de auditoría que conlleven a definir si una gestión gubernamental se practicó conforme lo dispone el marco regulatorio, y por el contrario, emprender las acciones legales si las personas servidores públicos actuaron fuera de éste.
Para un mejor entendimiento, a continuación enunciamos de forma común la legislación que repercute la materia de archivos:
| Legislación común en materia de archivos en el Estado de Morelos |
| Transparencia |
| a) Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP) |
| b) Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Morelos (LTAIPEM) |
| c) Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados (LGPDPPSO) |
| d) Ley de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados del Estado de Morelos (LPDPPSOEM) |
| Rendición de Cuentas |
| a) Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (LFRCF) |
| b) Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas del Estado de Morelos (LFRCEM) |
| c) Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG) |
| d) Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y de los Municipios (LDFEFM) |
| e) Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público del Estado de Morelos (LPCGPEM) |
| Fuente: Elaboración propia |
El deber ser en materia de archivos en el Estado de Morelos
En noviembre de 2016 un grupo de senadores integrantes de los grupos parlamentarios del PRI, PAN y PRD, propusieron al Pleno de la Cámara Alta, la iniciativa de la LGA, misma que siguió su curso normativo incluso de comunicación con la Cámara Baja.
Algunos de los principales objetivos de este cuerpo normativo –extraídos de la Minuta del dictamen del proceso legislativo– son:
- Determinar como sujetos obligados a cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos constitucionalmente autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos en los ámbitos federal, local, municipal, así como cualquier persona física o moral, incluyendo sindicatos, que reciba o ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad.
- Contribuir al ejercicio del derecho a la verdad y a la memoria, que refuerza al marco legal para la promoción y protección de los Derechos Humanos.
- Actualizar el Sistema Institucional de Archivos para que los sujetos obligados implementen procesos de gestión documental para crear sistemas de información eficientes que favorezcan la toma de decisiones, coadyuven con la garantía de acceso a la información, fortalezcan la rendición de cuentas y contribuyan a enriquecer la memoria colectiva.
- Se prevé que los sujetos obligados deben aplicar a los documentos de archivo electrónico que se encuentren en cualquier formato o medio de almacenamiento, los procesos de gestión documental inherentes a los documentos de archivo, de producción, control, manejo, distribución, almacenamiento y conservación.
Con la LGA se adopta la normatividad internacional, la Declaración Universal sobre los Archivos de la UNESCO que busca facilitar la preservación del patrimonio documental mundial mediante las técnicas adecuadas, facilitar el acceso universal al patrimonio documental y crear mayor conciencia en todo el mundo de la existencia y la importancia del patrimonio documental.
De igual forma, con la LGA México da cumplimiento con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 de Naciones Unidas ya que versa sobre transparencia, rendición de cuentas, innovación, tecnología, participación ciudadana y gobierno abierto.
Es el 15 de junio de 2018 cuando se publica en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la LGA, misma que contó con un periodo de vacatio legis de un año, por lo que entró en vigor en junio de 2019.
La LGA establece los siguientes puntos torales agrupados en los principales apartados:
- Principios en materia archivística:
- Conservación: Adoptar las medidas de índole técnica, administrativa, ambiental y tecnológica, para la adecuada preservación de los documentos de archivo.
- Procedencia: Conservar el origen de cada fondo documental producido por los sujetos obligados, para distinguirlo de otros fondos semejantes y respetar el orden interno de las series documentales en el desarrollo de su actividad institucional.
- Integridad: Garantizar que los documentos de archivo sean completos y veraces para reflejar con exactitud la información contenida.
- Disponibilidad: Adoptar medidas pertinentes para la localización expedita de los documentos de archivo.
- Accesibilidad: Garantizar el acceso a la consulta de los archivos de acuerdo con esta Ley y las disposiciones jurídicas aplicables.
- El Sistema Institucional de Archivos
Es el conjunto de:
- Registros
- Procesos
- Procedimientos
- Criterios
- Estructuras
- Herramientas
- Funciones
Que desarrolla cada sujeto obligado y sustenta la actividad archivística, de acuerdo con los procesos de gestión documental, los documentos deberán agruparse en expedientes de manera lógica y cronológica, y relacionarse con un mismo asunto, reflejando con exactitud la información contenida en ellos.
Cada Ente Público deberá contar con un sistema integrado por:
- Un área coordinadora de archivos, y
- Las áreas operativas siguientes:
- De correspondencia;
- Archivo de trámite, por área o unidad;
- Archivo de concentración;
- Archivo histórico.
- La Valoración y Conservación de los Archivos
En cada Ente Público se debe constituir un grupo interdisciplinario de profesionistas servidores públicos del mismo, integrado por:
- Jurídico;
- Planeación (o mejora continua);
- Coordinación de archivos;
- Tecnologías de la información;
- Unidad de Transparencia;
- Órgano Interno de Control;
- Áreas productoras de la documentación (TODAS) *como producto terminado o fase terminal del proceso.
Este grupo interdisciplinario coadyuvará en el análisis de los procesos y procedimientos institucionales que darán origen a la documentación que integran los expedientes de cada serie documental, en el establecimiento de valores documentales, vigencias, plazos de conservación y disposición documental durante el proceso de elaboración de fichas técnicas de valoración de la serie documental para formar el Catálogo de Disposición Documental.
Los Entes Públicos deberán también adoptar las medidas y procedimientos que garanticen la conservación de la información, independientemente del soporte documental en que se encuentre; asimismo, desarrollarán medidas de interoperabilidad que permitan la gestión documental integral, considerando el documento electrónico, el expediente, la digitalización, el copiado auténtico y conversión, la política de firma electrónica, la intermediación de datos, el modelo de datos y la conexión a la red de comunicaciones de los Sujetos Obligados.
- El Sistema Local de Archivos y su Coordinación con el Ente Nacional
El Estado de Morelos debe contar con un Sistema Local de Archivos, que es el conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos, normas, instancias, instrumentos, procedimientos y servicios tendientes a cumplir con los fines de la organización y conservación homogénea de los archivos de los Entes Públicos del Estado; debe contar con un Consejo Local de Archivos, con la participación de los municipios.
El Consejo Local debe formarse con la integración, atribuciones y funcionamiento análogos al Sistema Nacional de Archivos.
Hasta aquí es el deber ser de la materia de archivos en los tres niveles y distintos órdenes de gobierno en México, más aún, el pasado 17 de julio el tema archivístico dio un gran paso con la publicación en el DOF del “Aviso mediante el cual se da a conocer la normativa aprobada en la Primera Sesión Ordinaria de 2024 del Consejo Nacional de Archivos”, que contiene en la parte que nos interesa:
- Lineamientos para el Registro y Validación de los Instrumentos de Control Archivístico de los Sujetos Obligados por la Ley General de Archivos:
- Metodología para la elaboración de instrumentos de Control Archivístico, Cuadro General de Clasificación Archivística y Catálogo de Disposición Documental:
- Manual de Procedimientos Archivísticos de las Unidades Operativas del Sistema Institucional de Archivos de los Sujetos Obligados de la Ley General de Archivos:
Es de aclarar que estos documentos normativos tan importantes no son obligatorios (no con esta publicación) para ser adoptados e implementados en el Estado de Morelos, en términos de los artículos 1 y 4, fracción LVI, de la LGA, no obstante lo anterior, lo óptimo para el Estado de Morelos es dar un paso gigante y garantizar la homologación archivística nacional.
El abismo que existe entre el deber ser y el ser en el Estado de Morelos
El artículo Transitorio Cuarto de la LGA establece: “En un plazo de un año, a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, las legislaturas de cada entidad federativa, deberán armonizar sus ordenamientos relacionados con la presente Ley”, lo que para efectos prácticos significó que en el mes de junio de 2020 el Congreso del Estado de Morelos tuvo que haber estandarizado la Ley Estatal de Documentación y Archivos de Morelos (LEDAM), alineándola a la LGA.
A pesar de la fecha perentoria, el Estado de Morelos no se encuentra armonizado en materia archivística, dejando una gran deuda a la ciudadanía que repercute como lo expusimos en líneas que anteceden, en la Transparencia y en la Rendición de Cuentas.
Desde esta pluma se le hace un exigente y urgente llamado a nuestras autoridades responsables –que el término correcto realmente es irresponsables– que participan en este trascendente tema para que la Ley de Archivos del Estado de Morelos que fue votada en sesión el 11 de febrero de 2021 en el Congreso del Estado de Morelos de la que profundizaremos en próximas entregas para valorar que se encuentre armonizada con la de la LGA, dote a las instancias de gobierno con jurisdicción en el territorio morelense no solo como necesidad propia de esta Entidad Federativa, sino como una manera de asumir la responsabilidad del federalismo, ya que sin la participación de Morelos, se encuentra incompleto el Consejo Nacional de Archivos, es decir, se entorpece la labor a nivel nacional en materia de archivos.
Esto último, debido a que el Consejo Nacional de Archivos (CONARCH) manifiesta que en el Estado de Morelos a pesar de haber aprobado la legislación en materia de archivos, no ha sido publicada en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad” (recuperado de: https://www.gob.mx/agn/prensa/consejo-nacional-de-archivos-urge-a-entidades-federativas-faltantes-a-armonizar-sus-leyes-con-la-ley-general-de-archivos?idiom=es-MX ); asimismo, aprovechamos la oportunidad para comentar que como lo reconoce el legislador Eliasib Polanco Saldívar en su comunicado institucional “Muchos pendientes en la armonización de leyes” de junio de 2023, también el tema archivístico es tan importante como el del Juicio Político y el Juicio de Procedencia (recuperado de: https://congresomorelos.gob.mx/2023/06/14/muchos-pendientes-en-armonizacion-de-leyes-eliasib-polanco/ ).
Autor
Edgar Ibarra Martínez. Nacido en Cuernavaca, Morelos en 1983, licenciado en Contaduría y Finanzas, cuenta con Especialidad en Impuestos, Maestría en Administración Pública y logró la Certificación en Fiscalización Superior Profesional a su paso por la Auditoría Superior de la Federación; cuenta con amplia experiencia en el sector gubernamental donde ha prestado sus servicios desde el año de 2004 en las áreas financieras, de control interno y de fiscalización para los tres órdenes de gobierno.
